“两新一重”写入政府工作报告，基础设施建设助力中国经济巨轮驶向新蓝海

文章来源：“建纬律师”微信公众号作者：曹珊、刘战胜、何
时间：2020-05-28 10:56 访问量：

编者按：

5月22日，十三届全国人民代表大会第三次会议开幕式在人民大会堂举行，国务院总理李克强向大会作《政府工作报告》（下称“《报告》”），在分析国内外形势基础上，回顾2019年工作情况，公布今年发展主要目标，对下一阶段政府工作作出了全面的部署和安排。《报告》文风朴实、篇幅精炼，传递出的务实、高效、着眼高质量发展的信息振奋人心。其中，“两新一重”写入《报告》值得关注，这表明中央依托新技术扩大内需，打造中国经济新引擎的坚强决心和战略部署。

《报告》提出， “今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元,提高专项债券可用作项目资本金的比例,中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的‘两新一重’建设，…”所谓“两新一重”建设，即新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设。

今年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，但新冠疫情在全球范围内的蔓延态势尚未得到有效遏制，经济停滞、需求疲软使得今年全球主要经济体将大概率陷入衰退，同时，我国经济转型带来的下行压力并未根本缓解。在内外部双重压力之下，只有重点立足国内工作，审慎决策、认真落实“两新一重”领衔的扩大消费投资内需的一揽子宏观对冲政策，务实推动市场化导向的新一轮改革开放，才能使中国经济在率先复工复产的大背景下企稳并二次腾飞，使中国成为未来一段时间内的全球投资洼地。站在这个战略视角上，“两新一重”建设将有望成为中国经济巨轮再次启航、引领世界的新引擎。

笔者结合多年基础设施领域的法律实践经验，从经济转型必然性、“两新一重”政策战略定位、政府投资支持、社会资本引入、体制机制健全、新基建的引领作用等方面对《报告》进行解读。

一、首次未提经济增速目标，展现中央引导经济转向高质量发展的决心

《报告》指出，“我们没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。这样做，有利于引导各方面集中精力抓好‘六稳’、‘六保’，‘六保’是今年 ‘六稳’工作的着力点。守住 ‘六保’底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社会夯实基础。”需要强调的是，在《报告》中不设定全年经济增速目标，这是自1990年以来的首次，但这并非说明中央以经济建设为中心的基本立场有所改变，而是在面临重大突发事件导致全球经济衰退的背景下，应当以保障经济基本盘为基本工作重心，只有在此基础上，才有可能获得相对良好的经济增长成果，而不能本末倒置、因果错位，以经济增长硬指标为工作重心来反推工作思路，这是中央在深刻认识宏观环境基础上做出的务实决策。

《报告》进一步指出，“受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显，…”从目前的形势看，中国在疫情爆发后率先果断采取措施，通过艰苦卓绝的全民战、总体战，有效控制住了疫情，随后积极展开复工复产复市工作。由于一季度的抗疫工作使得正常的生产生活和经济工作几近停滞，因此一季度的GDP同比增速为-6.8%，实属罕见。当前我国经济发展面临重大压力和挑战，但随着我国在全球范围内的率先复工复产，事实上成为了全球唯一稳定的大宗抗疫物资来源地，数据显示，我国截止目前已出口口罩568亿只、防护服2.5亿件。在有序复工复产、重启经济的大背景下，二季度的经济企稳可以预期。

历史经验表明，大水漫灌式的天量货币投放和投资刺激在短期能提振经济，但长期来看将透支经济发展的潜力，造成货币贬值和产能过剩的不利后果，并进一步导致资源浪费、资本边际收益趋零和生态环境恶化。反观世界主要经济体先后启动无限量QE和激进的财政刺激政策，《报告》中却并未设置GDP增长预期目标，而是提出通过稳定经济基本盘、着力投资新技术新产业和进一步改革开放的方式实现经济向高质量发展的方向转变，表明中国政府在宏观环境恶化的情况下依然保持战略定力的决心和意志，也预示着我国在应对当前不利局面时政策工具箱仍然充裕，大局依然可控。此时在宏观政策上的审慎和从容，将会为应对未来不确定性时提供更大的调整空间，也会为我国的经济升级转型创造出难得的战略窗口。

二、“两新一重”建设有望成为中国经济高质量发展的新引擎

如前所述，《报告》未设置具体增速目标，并不意味着今年没有发展要求。无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要以经济持续健康增长为前提，因此，稳定经济运行依然是事关全局的头等大事。

在此前提下，把“两新一重”建设作为未来一段时间的投资重点，将有望启动中国经济高质量发展的新引擎。对此，《报告》提出，“加强新型基础设施建设,发展新一代信息网络,拓展５G应用,建设充电桩,推广新能源汽车,激发新消费需求、助力产业升级。加强新型城镇化建设,大力提升县城公共设施和服务能力,以适应农民日益增加的到县城就业安家需求.新开工改造城镇老旧小区3.9万个,支持加装电梯,发展用餐、保洁等多样社区服务。加强交通、水利等重大工程建设。”

可以看出，政府对“两新一重”建设有着清晰明确的规划，对助推产业升级、推动经济发展有清楚的认识和定位。

首先，新基建首次写入政府工作报告，在传统基建带动经济增长作用逐步趋稳的情况下，新基建既促消费惠民生又调结构增后劲，将在稳增长、稳投资、稳就业方面发挥重要作用，领衔扩大内需。同时，作为新一代信息技术革命的基础设施，新基建的领跑意味着我国在5G、人工智能、工业物联网、新能源等战略新兴产业领域率先获得入场券，巩固和扩大领跑的优势地位。

其次，在新型城镇化建设方面，一方面要发挥中心城市和城市群综合带动作用,形成东西南北中统筹发展的新型城镇化格局。同时，关注城乡协同发展，大力提升县城公共设施和服务能力，努力培育产业、增加就业，完善便民设施,让城市更宜业宜居。同时，应当做好长江经济带、黄河流域生态保护等跨区域协同，共抓大保护，不搞大开发，保护好绿水青山的大生态格局。实际上，新型城镇化建设关系到投资、消费、民生和生态环境等诸多因素，是多年来我国经济发展的重要力量、我国经济发展的重要抓手，是协调好短期发展和长远利益的全局大事，需要高度重视，饱含巨大潜力。

最后，在重大基础设施建设方面，一方面要加快落实区域发展战略，一批重大项目的落地来助推区域发展战略的落实。其次，应当重视重点领域的重大基础设施建设，如生态系统保护和修复重大工程、能源安全领域重大工程、粮食安全领域重大工程、公共卫生领域重大工程、高技术和基础研究领域重大工程等。重大基础设施建设长期以来是我国经济发展的压舱石，其所起到的承担前期投资风险、促进经济发展和实现转移支付等作用是无可替代的，并且我国的基础设施人均占有率还处于较低的水平，基础设施建设，尤其是新技术领域的基础设施建设，还有很大的发展空间。

值得强调的是，重大工程投资对于扩大内需、改善民生意义重大。一方面，重大工程投资作为内需中的快变量，对于经济的拉动作用是即时显效的；另一方面，高质量的投资能助力形成强大的国内市场。当前，中国的投资短板主要集中于重大工程基础设施与社会民生领域：一方面，人均基础设施的存量与发达国家相比仍有差距，尤其是在乡村基础设施建设方面任务还很重；另一方面，教育、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等领域的相关设施还存在不小的短板，进一步推进基本公共服务均等化任重道远。同时，脱贫攻坚工作中的居住环境改善（比如保障性住房建设、棚户区改造、公租房建设等）以及农业、水利等领域也有较大的提升空间。上述内容也是《报告》在“扩大有效投资”中所特别强调的领域。

三、政府投资明确向“两新一重”建设倾斜

《报告》提出，“今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元,提高专项债券可用作项目资本金的比例,中央预算内投资安6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设”。《报告》重点强调了“两新一重”建设，并详细介绍了拟投入的具体领域，可见政府把基础设施建设作为全年工作的重头戏。

对于扩大内需和重启经济，财政政策和货币政策需要相互配合，共同发力。专项债的主要作用在于弥补地方政府投资资金不足，通过加大政府基础性投资规模创造基本生产条件，带动相关产业发展，起到兜底前期风险、熨平经济波动和逆周期调节的作用，从而保持经济总体平稳。目前，第三批新增专项债开始下达，会继续向基建投资倾斜，用于弥补民生短板和促进新基建发展，进而达到提振经济的目的。

四、“两新一重”鼓励社会资本平等参与，建设资金将更为充足

《报告》提出，“…优化民营经济发展环境。保障民营企业平等获取生产要素和政策支持，…健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。”

《报告》的这一论述，无疑给民营企业参与“两新一重”创造了良好的政策环境。当前社会资本进入基建领域的制度建设尚不完善，亟需进一步优化基础设施建设模式，由政府主导的单一模式向社会共同参与、联合建设运营的多元化模式转变，这需要社会资本的积极参与，要让市场充分发挥资源配置的决定性作用，为民营企业创造更公平的竞争环境。

2020年4月30日，中国证监会、国家发展改革委联合印发了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号，以下简称《通知》）。在《通知》中，既阐明了当前推进基础设施REITs是以金融创新促进实际经济发展的迫切需要，也给出了后续开展基础设施REITs试点工作的基本原则、项目要求以及后续的工作安排，并寄希望于通过重点区域、重点行业优质基础设施REITs项目的开展，真正实现为中国金融供给侧改革提供有力支撑。从短期看，通过REITs市场可以盘活存量资产，助力经济重启；从长远看，REITs市场建设将化解中国不动产投融资体制中诸多结构性矛盾，能有效填补中国资产管理市场的产品空白，推动中国经济转型升级。

五、深化改革开放，为“两新一重”提供高效、市场化的机制

《报告》提出，“依靠改革激发市场主体活力,增强发展新动能”并具体提出深化“放管服”改革、推进要素市场化配置改革、提升国资国企改革成效、优化民营经济发展环境、推动制造业升级和新兴产业发展、提高科技创新支撑能力、深入推进大众创业万众创新等具体措施。

中国经济已由高速增长阶段转向中高速增长阶段，实现经济高质量发展是下一阶段经济工作的基本立足点，亟需通过推动新一轮改革开放释放经济活力和提升增长潜力。对内深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。要素市场化改革方面，中共中央、国务院于2020年4月9日颁布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对土地、劳动力、资本、技术和数据等五大要素的市场化配置进行了顶层设计。其中，土地作为基础设施建设的第一生产资料，土地要素市场化配置和扩区域调配试点，叠加土地审批权下放政策，将有力为重大、优质的基础设施建设项目松绑；；劳动力要素市场化改革对于高度依赖技术工人的建筑业也是重大利好。同时，国企混改工作全国如火如荼在开展，《报告》首次提及国资国企改革三年行动，可见国企改革已经从摸索期走进落地期，未来国有企业将进一步优化所有权结构和经营权模式，进一步聚焦主责主业。此外，为民企提供平等获取生产要素和政策支持，限期清偿政府机构拖欠民营和中小企业款项，促进非公有制经济健康发展，将有力激发市场主体活力，为基础设施项目创造源源不断的需求。

六、“新基建”必将促进消费，推动中国产业转型升级

《报告》提出，“推动制造业升级和新兴产业发展。大幅增加制造业中长期贷款。发展工业互联网,推进智能制造。电商网购、在线服务等新业态在抗疫中发挥了重要作用,要继续出台支持政策,全面推进‘互联网＋’,打造数字经济新优势。”

疫情发生后，生活服务新基建对经济社会的“稳定器”作用愈发凸显。生活服务电子商务平台为居民提供无接触外送、互联网医疗等服务；智能化供应链和物流体系保障了民生物资供给充足、价格稳定，以在线生活服务、生鲜电商为代表的新型服务业则创造了大量就业岗位，电子商务还成为中小微企业应对疫情的有力依托。《报告》点名电商网购、在线服务等新业态，其在抗疫中发挥了重要作用，而上述业态也是高度依赖传统基建，如交通、物流、仓储和新基建，如5G、工业互联网、人工智能等。上述新业态的繁荣将反过来带动新基建的加速落地。

中国经济已由过去的主要依赖投资驱动向更加依靠创新驱动转变，以5G、人工智能为代表的创新型技术是我们迈向数字经济、智能经济时代的引擎，对我们生产生活的改变是由表及里、全方位的。新技术催生的新经济，不仅有助于克服疫情带来的短期冲击、增强经济韧性、释放发展潜力，也对我国打赢脱贫攻坚战、加快数字化转型、推动经济社会高质量发展意义深远。

七、结语

与往年相比，2020年《报告》的篇幅削减近半，是近年来最为精简的政府工作报告，但个中深意却丝毫不差，中国经济未来的发展方向也得以清晰明朗。

新基建的数字化属性决定了其数字经济增长基础的地位，能够有效拉动新一代信息技术、高端装备、人才等创新生产要素的投入，带动5G、人工智能、云计算、工业互联网、物联网等领域的发展，还能促进制造业技术改造和设备更新，为我国战略性新兴产业与现代服务业等新经济的发展提供载体。此外，新基建覆盖的领域更为广阔，支撑的业态更为丰富，也为创新型企业和民营企业的参与建设创造了更大的空间，进而激发市场活力。不过，传统基建体量巨大，其基础性支撑作用仍不可被忽略，新基建与传统基建齐头并进方能发挥最大效果。

“两新一重”写入《报告》，作为中国经济换挡升级的新引擎，有望引发基础设施建设的新浪潮。在新技术革命方兴未艾之际，中国的提前布局，有望率先将我国经济巨轮驶入新蓝海。

作者简介

曹珊：高级律师，上海市建纬律师事务所副主任，基础设施业务部主任。中华全国律师协会建房委秘书长暨建设工程论坛副主任,住建部市场监管司法律顾问。工程学士、法律硕士、工程管理硕士学位。同时拥有土建高级工程师、国家土建一级建造师、造价工程师、项目分析师、IPMP国际工程高级（B）项目经理资格。

刘战胜：上海市建纬律师事务所基础设施业务部成员，专注基础设施投资、建设工程诉讼和非诉法律服务。高级工程师、一级建造师。曾在中核集团、通威集团、国电集团任子公司总经理、副总经理从事能源投资建设及公司运营，曾在中能建从事能源电力工程总承包项目经理、总工职务。

何学源：上海市建纬律师事务所基础设施业务部律师助理。同济大学工学硕士、法国国立建筑学院（ENSAV）建筑学硕士，注册城乡规划师。曾就职于某大型综合甲级设计单位，参与多个国家新区和大型交通枢纽的基础设施和地下空间规划设计。现主要从事建设工程领域相关业务，参与起草《政府投资项目事中事后监管办法》（拟出台），参与编写《<房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法>理解与适用》（拟出版），在宏观政策、政府投资、工程总承包等领域研究撰写了多篇文章。

题图来源 | 摄图网

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