《开发性金融研究》 | 侯华伟：城市地下空间开发融资研究-深地研究院-南京深地智能建造技术研究院

《开发性金融研究》 | 侯华伟：城市地下空间开发融资研究

文章来源：《开发性金融研究》作者：侯华伟
时间：2020-05-28 19:56 访问量：

作者 | 侯华伟，国家开发银行评审二局处长，高级工程师。

文章 | 《开发性金融研究》2020年第4期

摘要：本文通过对国内外城市地下空间开发利用情况进行梳理，分析了城市地下空间开发利用存在的问题、发展趋势和投融资前景，以及城市地下空间开发融资的主要模式。本文建议金融机构应与地方政府加强合作，并通过规划引领和市场化融资，引导社会资本参与特大和超大城市开发利用城市地下空间。

关键词：城市；地下空间；开发利用；融资

一、引言

随着我国城市化进程的加快，以及城镇人口的快速增长，很多大中城市面临着交通拥堵和市政配套基础设施超过承载能力的问题。特别对于特大和超大城市而言，土地发展空间严重不足。根据住建部的《2018年城市建设统计年鉴》，我国有29个城市的城区人口超过300万，有15个城市超过500万，有6个城市超过1000万。如何综合开发利用城市地下空间，实现城市人口高度密集地区和老旧城区的土地资源集约化利用，提升城市的综合承载能力和发展质量，一直是城市规划、建筑工程和人防工程等专家学者持续研究的重点领域。钱七虎院士提出城市地下空间开发利用能够解决交通拥堵、空气污染和内涝等严重的“城市病”，中科院开展的基金项目“中国城市地下空间开发利用的问题和挑战”对我国地下空间的管理和技术发展提出要建立中国特色的地下空间管理体系，上海同济联合地下空间规划设计研究院束昱院长提出城市地下空间更大规模、更快速度发展，需要建立和完善我国城市地下空间开发利用的法规体系。这些研究主要围绕城市地下空间开发的本身。但是，在市场经济飞速发展和政府财政支出压力不断增大的形势下，城市地下空间开发的资金来源越来越成为迫切需要解决的问题。有些研究提出城市地下空间开发可以采用PPP模式或者TOT模式，但是并没有考虑到近些年我国财政部对PPP模式的相关政策限制要求。本文结合城市地下空间开发的公益性和商业化用途，重点提出如何通过市场化的商业融资模式支持和引导社会资本参与城市地下空间的综合开发利用。

二、国外城市地下空间开发利用情况

根据住建部2011年发布的《城市地下空间开发利用管理规定》，城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间。[1]合理开发利用城市地下空间，是优化城市空间结构，缓解城市土地资源紧张的重要措施，对于提高城市综合承载能力具有重要意义。国外城市地下空间开发始于19世纪中叶, 以1863年伦敦建成全球第一条地铁为标志。此后, 各国地下空间的开发利用扩展到人防、市政、商业等领域，并从分散开发利用转变为立体综合开发。

（一）欧美国家城市地下空间开发利用情况

20世纪60年代起，欧美城市化进程加速发展，城市地下空间的开发数量也快速增长，开发利用形式愈发多样。除地下铁路等交通设施外，市政和商业设施等也逐渐增多。其中，部分城市的供水、排水、输电管网、垃圾处理等市政设施大部分都进入地下。其次，会议展览中心、体育馆、图书馆、音乐厅等公共设施也成为地下空间开发利用新形式。

比如几个典型特大城市都充分开发利用城市地下空间。纽约洛克菲勒中心地下步行道系统，在 10个街区范围内，将零售设施、地铁车站和各种大型公共建筑连接起来。加拿大多伦多地下步行道系统在上世纪70年代已有4个街区宽，9个街区长，连接了地铁、购物中心、市政厅、火车站和30多座高层建筑地下室，保证严冬时期各种商业文化活动正常进行。瑞典斯德哥尔摩的垃圾自动处理系统、污水处理排放和供热管网均在地下，其中6座污水处理厂在地下，排水管网长达200公里，供热隧道长达120公里。巴黎卢浮宫在原有古典建筑必须保存，无法扩建的情况下，在宫殿建筑周围广场下新建地下空间容纳了全部扩建内容。巴黎列阿莱地区旧城开发将原有食品交易批发中心改造成以绿地为主的公共活动场所，同时将商业、文娱、交通、体育等功能安排在广场地下空间，总面积超过20万平方米。[2]

（二）亚洲国家城市地下空间开发利用情况

日本把开发利用地下空间作为保护土地资源、维持生态平衡的重要手段。从浅层向大深度地下空间发展，逐步整合城市交通枢纽、商业设施、开放空间、公园绿地、共同沟（综合管廊）、市政设施等城市要素，形成地上地下一体化、复合化的新型城市公共空间。其特点是地下空间的建设规模大和抗灾能力强。比如著名的东京圈地下排水系统（建造周期15年，总投资180亿元人民币），位于东京都外围地下70米深处，由内径为10米的下水道将5个深70米、内径30米的大竖井连接，所有积水汇集到长177米、宽78米的巨大蓄水池“调压水槽”，再用4台大功率抽水泵将水最终排入东京湾，用于应对地震、台风和海啸的袭击。[3]

1984年新加坡开始建设地铁以来，已将地下空间开发利用作为长期经济战略的部分，且已成为城市可持续发展的重要支撑。目前，新加坡的城市地下空间开发利用主要有三种类型。第一类是建筑物地下室，包括停车场、地下商业，第二类是地下隧道，包括地铁、地下道路和综合管廊，第三类是地下岩洞的开发与利用，在其有限国土范围内极大扩充了各类重要物资的储藏空间。而且，该国地下空间利用和规划为分层进行，并通过分层开发、功能分区，实现了有限的、不可再生的地下空间资源最优化配置。位于新加坡西南部肯特岗公园下的“地下科学城”建在地下40米以下，分为5到6层，用作办公室和实验室。[4]

三、我国城市地下空间发展现状和问题

“十二五”以来，我国城镇化水平快速提高，2011年底常驻人口城镇化率突破50%，2018年底增长到59.6%，较2011年城镇人口增长了1.4 亿人。新型城镇化导致城市空间需求骤涨，地下空间发展速度明显加快，并呈现出多元化复合利用的局面。

（一）国内现状

1.规模增长迅速。据住建部数据，“十二五”期间，我国新增城市地下空间面积3.5亿平方米，与同期地面建筑竣工面积的比例为15%。“十二五”期末，全国约60%的现状地下空间均为“十二五”时期建设完成。“十三五”以来，我国地下空间建设继续加快，共新增地下空间约11亿平方米，明显高于“十二五”。其中，2018年全国城市地下空间（含地铁、地下通道等公共工程）与同期地面建筑竣工面积的比例进一步提高到19%。据不完全统计，2019年底，我国地下空间总面积达到约17亿平方米。[5]

2.东部地区和大城市发展相对较快。尤其在人口和经济活动高度集聚的特大城市，在轨道交通和地上地下综合建设带动下，地下空间开发规模增长迅速。“十三五”以来，江苏、山东、浙江和广东新增地下空间均超过6000万平方米。2018 年，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲以5.3% 的国土面积，承载了23.7% 的全国人口，创造了38.3% 的国内生产总值，地下空间新增竣工面积占全国新增总量的34.7%。但是，二三线城市开发规模、建设和维护水平相对较低，且主要开发用于地下交通和人防设施。[6]

3.利用类型丰富多样化。城市地下空间开发利用呈现多样化、深度化和复杂化的趋势。类型上，正逐步从人防工程拓展到交通、市政、商服、仓储等多种类型；开发深度上，由浅层（0-15米）开发延伸至深层（30米以上）开发；具体项目上，由小规模单一功能的地下工程发展为集商业、娱乐、休闲、交通、停车等功能于一体的地下城市综合体空间。城市地下空间用途细分详见下表。[7]

城市地下空间用途细分表

大类	具体细分
地下交通	地铁、地铁站、地下公路、人行通道、地下停车场
地下防空防灾	人防指挥所、防灾、减灾应急系统
地下公用设施	地下综合管廊、环卫系统、供水、供热、排水系统
地下商业	地下商业街、购物中心
地下工业	地下物资储存场所、数据中心、物流系统
地下文化娱乐	地下文化设施、体育设施

4.综合效益显著。在城镇化发展不断加速与生态环境要求不断提高的双重约束下，地下空间开发利用实现了增加城市容量、增强防灾减灾能力、缓解交通拥堵、完善公共服务和基础设施配套等多种目标，成为优化城市空间结构、提高城市空间资源利用效率的重要手段，具有较为明显的经济、社会和环境综合效益。

（二）主要问题

从国内已建成的地铁车站、地下车道、地下车库、城市大型地下综合体等来看，我国地下空间开发存在水平方向联通少、地上地下关联差、管理制度不健全和法规缺失等问题，距我国要实现地下空间整体性规划开发的目标仍有较大距离。

1.系统性开发利用不足。目前，我国相邻城市地下空间的连通性缺乏统一标准，不同建设阶段的地下空间未考虑衔接性，城市地下空间开发利用缺乏整体统筹和互联互通。特别是一些浅层城市地下空间的开发利用一定程度上是并无规划作为基础的短期行为。这在很大程度上是由于地下空间设施的权属管理较为复杂，已建成的地下空间设施之间连通性管理无法可依，同一地区相邻项目之间缺乏联系和贯通，存在零星、分散和孤立开发问题，大大降低了既有地下空间设施的综合利用效率。比如，上海拥有很多地下商场、地下仓库、地下变电站和越江隧道等，地下空间数量都较大，但是由于前期缺乏统一规划，这些地下空间难以形成互联互通的统一格局。

2.规划制定落后于城市发展。从实践情况看，各地对全省地下空间的整体性规划开展还不够深入，城市地下空间规划建设的长效性不足，地上、地面、地下一体化的立体综合空间整体规划缺失，与原有城市地下空间的互联互通也缺乏整体统筹规划。从地下空间的需求角度来看，城市地下空间开发利用主要涉及到人防、建设、市政、环保、电力、交通、电信等部门。这些领域相应的管理部门在管理中各行其是，相互之间对地下空间的利用也缺乏统一规划和协调统筹。从原因方面分析，是由于缺乏国家层面的地下空间规划编制规范和技术标准，我国城市地下空间的规划存在着规划组织编制主体不明确、规划体系不清晰、缺乏统一规范的规划编制要求等，致使地下空间的规划普遍滞后于开发利用实践。从目前的实际情况来看，国内还有很多城市尚未编制系统的城市地下空间规划。即便对于新城区的建设，甚至也存在对城市地下空间的前瞻性考虑不足的问题。由于规划的缺失，相对于城市地下空间开发利用先进国家的开发深度达到50米至70米，我国仍主要集中在浅层和中层，实质上是对地下空间资源的浪费。

3.管理体制和法规体系仍需进一步完善。国内城市地下空间管理体制建设仍处于初步阶段。地下空间的管理包括规划、建设、权属、运维、消防和灾害管理等。与之相对应的政府职能则分别属于规划与建设管理部门、民防部门、市政管理部门和交通管理部门等。由于各部门之间的责权界定不明确，常常导致管理盲区或者多头管理的现象。

4.开发难度明显高于地表建筑。城市地下空间开发利用面临着复杂的地质环境、建设环境和城市安全等一系列问题。在城市地下空间开发利用前，需要充分掌握城市地质结构、岩土体特性、地下水类型分布，以及地质灾害等方面的信息。在建设开发过程中，则需要考虑地下遗址、文物、水文、地质等多种因素，甚至可能要适时调整施工方案。而且，从现有地下空间开发利用的情况看，地表开发程度高的城市，地下空间开发需求愈加迫切。这些地下空间需要在立体三维同步承载交通、市政、商业、公共活动等多种功能，且竖向空间还要相互协调、不冲突。相应带来的困难是，对地下空间开发利用的限制因素也越多，比如施工时间和施工空间的限制，以及复杂的环境保护既要考虑重要历史建筑物、地面结构的安全状态，还要额外考虑复杂的加固维护措施等。如果进一步开发深层地下空间，还要充分考虑城市区域安全等问题。

四、城市地下空间发展趋势和融资前景

随着我国城市化进程的加快，城市人口快速增长、经济社会快速扩张与土地空间规模不足的矛盾日益突出。目前，国内很多大中城市特别是老城区人口总量已经超过相关市政基础设施的承载力，包括交通拥堵难以解决，公共空间和绿地狭小，市政配套设施老化，居住环境日益恶化。2020年4月，国家发改委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确提出，要提升城市综合承载能力，着眼于增强人口经济承载和资源优化配置等核心功能，提升城市发展质量。[9]在城市土地资源日趋紧张的形势下，大中型城市特别是老城区土地开发已经近乎饱和。新型城镇化的发展，必须探索土地资源集约型的城市发展模式，将地上和地下空间立体综合开发。当然，地上地下立体开发在解决空间不足问题的同时，还要考虑通过地下空间的发展优化市政基础设施布局，恢复城市地表自然环境，改善居住和生活环境的舒适性。

（一）地下空间开发利用发展趋势

结合住建部《城市地下空间开发利用“十三五”规划》提出“科学和合理地推进城市地下空间开发利用，充分发挥城市地下空间综合效益，更好发挥地下资源潜力”的任务目标，借鉴国外城市地下空间开发利用的先进经验，考虑到我国城市地下空间发展的现状和新型城镇化的发展需求，未来我国城市地下空间开发将会呈现以下几方面趋势。[10]

1.从城市地下空间的开发类型来看：一是缓解城市交通仍将是地下空间开发利用重点。二是市政设施在地下新建和改造也将成为重点方向。三是将在旧城改造中发挥重要作用，通过向深层发展和竖向功能区分，建成立体化大型空间。四是建设新型地下空间，包括地下体育馆、博物馆、音乐厅等。

2.从城市地下空间的开发要求来看：一是对地下空间安全性和防灾措施提出更高要求。二是利用新能源新技术，打造节能型地下空间。三是营造绿色环保、良好的地下光照环境和空气环境，突出人居体验。四是运用人工智能和大数据处理分析技术，发展地下空间智慧管理体系，将地下空间作为智慧城市运营的重要部分。

（二）国内城市地下空间开发投融资前景

1.国内日益重视地下空间开发。城市地下空间作为集约型城市建设的必要途径和交通拥挤、住房紧张、供水不足、能源紧缺、环境污染等“城市病”问题的有效解决方案，其开发利用越来越得到重视。2013年住建部和国家人防办联合开展了地下空间规划、建设和管理研究与试点工作，规范城市地下空间建设管理工作。2014年，住建部印发《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，明确提出以下几个方面。（1）2020年我国不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制工作。（2）优先安排市政设施、地下交通、人防、应急防灾设施，并兼顾城市运行最优化和相邻空间发展的需要。（3）鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发，提高城市地下空间开发利用的整体性和系统性。（4）通过修正旧规划、补足新功能，开展原有地下空间的改造，全国形成平战结合、相互连接、四通八达的地下空间格局。

2.国内投融资前景。虽然近几年我国地下空间开发速度较快，但大多数城市仍处于起步阶段。即便参照住建部提出的2020年50%城市完成规划编制的要求，国内至少仍有50%的城市面临着巨大的地下空间开发任务。根据中国社科院2019年发布的《城市蓝皮书》，预计2030年我国城镇化率将达到70%，2050年将达到80%，城市群和都市圈将是推动城市经济增长的重要引擎。城镇化发展意味着城市需要提供更多的空间来满足人们的居住、工作和交通等需求。[11]

据不完全统计，北京市地下空间的利用面积已经达到9600万平方米，上海9400万平方米，南京6200万平方米。根据现有工程技术，地下空间已可以往深层开发100米。若只先开发50米，考虑10层，北京可以新增约9亿平方米建筑面积布置在地下，对于缓解土地紧张意义重大。可以预见，“十四五”及以后我国城市地下空间需求和开发规模潜力巨大。[12]

若以2018年南京江北新区中心区地下空间一期建设工程项目为例，地下总建筑面积98.8万平方米，包括地下停车、商业、交通、公交站、地铁和综合管廊等，总投资212亿元，单位投资规模达到2万元/平方米以上。参考2016—2018年我国年均新增地下空间面积约2.8亿平方米，即便按照地面建筑2000元/平方米的建安成本估算，总投资将达到5600亿元。综合考虑地下空间建造复杂性，每年总投资规模将超过万亿元。若根据2018年人口普查数据，我国人口1000万以上超大城市已达到15个，500万以上特大城市接近90个。假设每个特大城市地下空间开发投资规模在50亿元（新增25万平方米），每年全国投资总额也将高达4500亿元。

五、城市地下空间开发融资的主要模式

早期城市地下空间开发主要用于人防工程、地下公路和行人通道等基础设施，属于完全政府投资的领域，资金来源于财政支出。随着地下空间的用途日益广泛，除了传统的交通、市政和防空等公益性领域，已经延伸到文化、教育、购物和数据中心等商业化领域。地下空间的投资主体也逐步从政府部门转向社会资本，资金来源则从财政资金转向市场化资金，包括基金、发债和股权等直接融资，也包括贷款等间接融资。

（一）政府财政出资

城市地下人行通道能够解决地面交通拥堵，提高出行效率，还能附带提升沿线地产价值；地下人防工程在战时或重大自然灾害发生时，可用于人民群众的掩蔽场所。上述领域的城市地下空间具有公共产品的特性，具有效用的不可分割性，消费的非竞争性和受益的非排他性，即每个人对该类地下空间的使用，都不会导致其他人对该类地下空间使用的减少，属于公益性产品。对于纯公共产品的城市地下空间，必须由政府提供，属于财政支出责任，由政府运用财政资金满足城市地下空间的项目建设。

对于介于纯公共产品和私人产品之间的，兼具部分公共产品和部分私人产品性质的城市地下空间，比如纳入市政设施的地下综合管廊建设，则可以考虑由政府和社会资本共同提供。这里需要考虑政府和市场两方面的因素：对于公共产品属性较强的城市地下空间项目，政府财政承担较大比例的支出责任；对于非公共产品属性部分的内容，需要充分发挥市场机制的调节作用。这类城市地下空间还可以考虑运用PPP模式实施项目运作。

（二）PPP融资模式

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织或社会资本之间，合作建设城市地下空间基础设施，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在这种模式下，政府部门或地方政府通过政府采购的形式，与中标单位组成的特殊目的公司（SPV, Special Purpose Vehicle）签订PPP项目合同，由特殊目的公司负责筹资、建设和经营城市地下空间。采用这种融资形式的实质是政府通过给予社会资本长期的特许经营权和收益权来换取城市地下空间基础设施的加快建设和高效运营。

对于承担实施城市地下空间PPP项目的特殊目的公司，在完成城市地下空间项目的实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，并与政府方（政府或政府授权机构）签订正式的PPP项目合同后,可以从金融机构获得信贷资金用于城市地下空间的建设。在此情况下，通常特殊目的公司作为项目借款主体，开展城市地下空间PPP项目的建设，并负责PPP项目全生命周期的运营，直至合同到期交给地方政府。为保障贷款资金的安全，PPP合同项下的所有权益和收益，即社会资本通过PPP合同依法享有的应收账款需要质押给金融机构。其中，PPP项目合同是整个项目建设、经营运作和融资的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系，以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。同时，如果建设的城市地下空间的土地及其附属空间固定资产能够在当地开展产权登记，项目土地和建设形成的固定资产也需要抵押给金融机构。

（三）专项投资基金

城市地下空间开发专项投资基金，可以在一定程度上缓解城市地下空间开发的资金短缺。[13]这里的基金是指为建设或发展城市地下空间，从投资者处筹措汇集的专门资金。考虑到城市地下空间公共产品的属性特征，城市地下空间开发专项投资基金的募资来源可以考虑几个方面：适当的政府财政出资、社会资本出资和开发商出资。在管理运作方面，可考虑采用公司型基金的方式，由出资方共同出资成立城市地下空间开发基金公司，并委托专门的金融投资公司成立基金管理公司，在政府的引导下，开展基金管理公司的市场化商业运作。城市地下空间开发专项投资基金的投资方式可以包括公开股权投资、非公开股权投资、协助并购和投资相关子基金公司等，退出方式可以包括回购、兼并收购和公开上市。城市地下空间专项投资基金运作和管理的核心包括投资目标、投资政策和投资限制，是对基金资金的风险控制和预期收益的基本要求。

（四）城市地下空间开发融资存在的问题

1. 城市地下空间开发融资难度大。上世纪90年代以前，我国城市地下空间的投资模式相对单一，主要集中在政府财政资金，很少通过融资方式解决。在各地政府财政支出压力与日俱增的情况下，特别是中西部地区有限的财力几乎都用于民生保障，很难再有更多的财政支出用于作为公共产品的城市地下空间建设。另一方面，随着城市地下空间开发用途的多样化和商业化发展，城市地下空间的建设和投资规模也不断增长，对融资需求量也相应明显提高，甚至高达上百亿元。对于缺乏充足收益的公共产品，城市地下空间融资存在的首要问题便是融资难度大。

2. PPP融资模式受制于地方财政实力。采用PPP融资模式对各地政府的财政支出能力有一定的要求。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）文件的要求，各地方财政部门要强化财政支出责任监管，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。[14]考虑到近几年PPP模式在全国范围内大量应用于重大基础设施项目，很多地方政府的财政承受能力基本处于饱和状态，缺乏足够的财力通过PPP模式开展城市地下空间项目。此外，纯公益性的城市地下空间项目也不适合采用PPP模式。根据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，对于将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，但是项目使用者付费比例低于10%的，不予纳入财政部项目库。

3.城市地下空间产权制度不清晰约束项目融资。地上建筑物的产权以土地使用权为依附，但是地下空间的土地使用权归属却并不清晰。尽管建设部2011年修订的《城市地下空间开发利用管理规定》提出：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁”，但在很多城市缺乏具体的实施细则，并且无法办理产权证。由于无法办理城市地下空间产权的登记、变更、出让和抵押，很大程度上限制了项目主体通过抵押方式向金融机构融资开展城市地下空间的开发建设。

六、我国城市地下空间开发融资展望

城市不能一味地扩大土地资源的使用，开发城市地下空间应作为缓解“城市病”的重要手段。通过开发利用地下空间，推动城市发展从外延扩张转向内涵提升，有助于提高城市综合承载能力，提升城市发展质量。由于地下空间开发投资规模大，可利用地下空间的商业特性，充分发挥融资杠杆作用，创新投融资模式，融资推动合理开发利用城市地下空间。

（一）加强规划引领和银政合作，推动特大城市开发利用地下空间

城市地下空间开发具有较强的不可逆性，应当以地下空间规划为前提和依据，统筹安排和综合开发。目前，我国城市地下空间规划制定仍处于初步探索阶段，下一步完善地下空间开发利用规划体系本身便将成为政府的重要工作。社会资本和金融机构可以加强与住建部、国家人防办等部委合作，研究跟踪我国《地下空间开发利用“十四五”规划》编制和相关政策，掌握国家地下空间开发利用重点项目清单。与此同时，大型、特大型和超大型城市土地资源缺乏的形势更为紧迫，需要充分改造现有地下空间和开发新型地下空间，提升城市的生态环境、历史文化和产业结构等质量，实现城市社会、经济和生态的均衡发展。社会资本和金融机构应加强与京津冀、长三角和珠三角地区的大型城市的相关政府部门沟通，掌握特大和超大城市的地下空间开发利用规划，特别是重点地区控制性详规涉及地下空间开发重点项目，重点融资开发特大和超大城市开发利用地下空间的重点项目。

（二）融资支持地下空间开发的主要领域

1.继续支持城市地下交通体系建设，包括地下轨道交通、隧道、快速路等交通设施，以及广场、绿地等公共空间地下停车场。

2.继续支持市政基础设施地下建设，包括地下垃圾处理、污水处理、供水、供热、蓄水设施和排洪通道等。

3.积极建设地下商业、办公、娱乐、体育等商业设施，平战结合兼顾应急防灾，探索支持城改造向地下空间延伸，支持博物馆、公园、人居环境等地下空间新功能。

4.支持城市地下空间互联互通和整体开发，特别是交通、商业、市政、公共服务等多种功能融合的大规模“地下城”综合体。

（三）探索更多以市场化融资支持城市地下空间建设

根据住建部《城市地下空间开发利用管理规定》明确的地下工程“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，可发挥财政资金承担地下公共设施的引导作用，适当运用PPP融资模式，积极探索市场化商业融资模式，推动城市地下空间开发利用“政府引导、社会参与、市场运作”。

1.在地方财政能力允许的地区，对于兼顾公共产品属性的城市地下空间开发，推动运用PPP模式融资。鼓励私营企业、民营资本或其他社会资本与政府进行合作，在项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力评价完成，并竞标成功后承担城市地下空间的设计、建设、运营和维护工作，再通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责城市地下空间及相应公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2.充分发挥市场机制的引导作用，通过“产业化发展、企业化经营、社会化服务”，积极探索地下空间开发的市场化商业融资模式。如果通过商业融资开展城市地下空间建设，首先要确保当地的地下空间相关管理制度允许新建的地下空间落实产权的登记、转让和抵押。其中，对于完全用于商业开发，能够实现经营可持续和财务可平衡的地下空间项目，可积极引导具有投资意愿、具备建设开发实力的社会资本，完全通过市场化的方式投资开发建设和运营城市地下空间。对于需要兼具公共市政功能的城市地下空间，要考虑通过“肥瘦搭配”方式，构造兼顾公共市政和商业服务的地下空间综合体项目，确保商业服务部分的地下空间经营收益足够弥补公共市政功能部分的建设运维成本。与此同时，城市地下空间商业开发项目必须充分考虑周边地面商业地产的经营情况，以及地下空间开发的地理位置、开发面积和开发用途，确保地下空间项目出售或出租等形成的经营收益。

（四）项目融资需要关注的几个问题

1.弄清项目所在地有关地下空间用地产权的相关规定。通过商业模式开发的地下空间项目，必须明确相应地下空间的产权问题。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，地下空间开发投资主体应该拥有开发项目的所有权。但是，当前国内很多城市地下空间确权和利用的相关法规仍不健全，只有部分城市出台了地下空间建设用地管理和登记相关的暂行规定。而且，地下空间立法是一个系统工程，短时间内不可能出台全国性的产权法规。因此，融资开展地下空间开发相关项目时，必须认真研究项目属地的地下空间产权法规，包括地下空间产权的取得、出让、租赁和抵押相关法规等，确保融资项目地下空间建设用地使用权和房屋所有权可登记抵押和交易。

2.关注地下空间项目建设风险。地下空间开发项目不同于地面建筑，除了常规的施工风险之外，还存在地质风险、环境风险、技术风险和项目管理风险，以及周边既有建筑受损风险。对于融资开展的地下空间项目，工程建成与否对于资金安全至为重要。社会资本和金融机构需要充分发挥地下空间工程领域的行业专家作用，弄清地下空间建设可能存在的地质、技术和施工风险，防止工程建设风险带来的融资风险。

参考文献

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Several Considerations on The Financing of Urban Underground Space Development

HOU Hua-wei

（Project Appraisal Department Ⅱ, China Development Bank, Beijing 100031, China）

Abstract: Based on the analysis of the development and utilization of urban underground space at home and abroad, this paper analyzes the existing problems, development trends, investment and financing prospects, as well as the main mode of urban underground space development and financing. This paper suggests that financial institutions strengthen cooperation with local governments, and guide social capital to participate in the development and utilization of urban underground space through planning guidance and market-oriented financing.

Key words: Urban; Underground space; Development and utilization; Finance

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